鄧樹雄:結構性盈餘漸見禍害

鄧樹雄:結構性盈餘漸見禍害

財政司司長曾俊華不斷強調審慎理財,自他上任後,從2008/09年度起,連續提出五份赤字預算案,前四份卻獲得結算(或修訂)盈餘,累計達1700億元。
猶記得2002年政府內部一份研究報告提出,香港可能會出現「結構性赤字」,那是否有點杞人憂天?當前各界,更為關注特區政府近年如何揮動魔術棒轉虧為盈;有論者更質疑特區政府是否存在「結構性盈餘」?
本文試從收支和經濟各方面探究之。
一、嚴控開支增長
開支多、稅收少則易生赤字,政府控制開支遠較預測稅收來得直接和準確,所以特區政府十分強調控制開支增長——在景氣時開支增長不應超過經濟增長率,在不景氣時更要削減開支以減少財政赤字。回歸前,公營部門(即公共開支佔本地總產值的比例)從未超逾20%,以此作為「小政府」的原則;回歸後,亞洲金融危機導致1998年經濟負增長,1998/99年度的公營部門首次超逾20%,其後數個年度均維持高比例,並於2003/04年度增至22%。
其後,唐英年接任財政司司長,該比例從2004/05年度逐漸減至2007/08的15.6%,主要是由於2004年起經濟復蘇和持續削支所致;唐英年更於2006/07年度首次制訂公營部門不得超逾20%的財政預算準則。而曾俊華在任的五個財政年度,公營部門逐漸回升,到下年度(2012/13)更會升至21.4%。
公營部門超逾20%,看似是公共開支不斷擴大,其實不然,主要是由於亞洲金融危機導致自1998年起香港出現持續數年的負通脹和經濟負增長或低增長,而非公共開支大增。事實上,在不景氣期間,特區政府嚴格控制開支,從1999/00至2007/08年度的公共開支數額,或與1998/99年度數額相若、甚或低於該數額,例如2007/08年度的公共開支數額便低1998/99年度,到了2008/09年度才真正回升;但2009/10年度所謂擴張開支的反循環財政政策,其公共開支竟低於2008/09年度數額,足見特區政府嚴控開支增長。
近年,因人口老化而導致社會福利開支增加,但特區政府在其他政策範疇作出調整,以及放慢公共服務在質方面的改善,以控制公共總開支,維持小政府格局,達致結算盈餘。
二、高估預算開支
許多政府會以低估預算開支,以求立法機構通過預算案,然後才在中期申請追加撥款。但特區政府剛好相反,多是高估預算開支,即結算開支少於預算開支。從回歸後的1997/98年度起,各年度的結算開支均少於預算開支,甚至是經濟負增長或強調採用擴張性反循環財政政策的年度均如是,例如1998年和2009年的經濟均有負增長,但1998/99和2009/10兩個年度的結算公共開支竟少於預算公共開支約100億元,足見特區政府重視財政穩定多於經濟穩定。
三、低估預算收入
如結算財政收入大於預算收入數額,便是低估預算收入。無論港英政府或特區政府均採取這種保守的理財手法,因為預測稅收受經濟環境影響大,不易準確,故多低估以免出現財赤。特區政府最重要的幾項收入為入息和利得稅、印花稅和地價收入,三者均隨經濟景氣周期波動。財政儲備每年的投資利息收入亦極可觀,但自2007/08年度,財政司司長與金管局同意採取新分賬安排,令利息收入的穩定性大增,故本節略而不談。
入息和利得稅約佔總財政收入的四分一,但自2004/05年度開始持續低估,平均低估10%至20%,財政司司長每次以入息和盈利較預期好來解釋。其實,經濟增長率與預測相若,故不應有較大差異,足證低估預算收入。在地價收入方面,波幅更大,估算更難,現在以相等於本地總產值的某一百分比(如1%至3%)來估算,偏向低估,誤差頗大。
與資產交易有關的印花稅收入,情況相同,波幅亦大。由2004/05年度起,各個預算案均能轉虧為盈,或盈餘大增,主要皆因大幅度低估預算收入所致,例如2007/08和2010/11年度,均低估800多億元。
四、與內地加強經濟聯繫
稅收與經濟表現的關係甚大,上節提及特區政府數項財政收入受經濟狀況影響,其波幅甚大,這解釋了九七亞洲金融危機及其後2003年的沙士疫症引發的持續不景氣,導致該期間稅收大幅下滑,連非常審慎保守的預算收入也無法達標。
不過,中央政府於2003年中與香港簽署《內地與香港更緊密經貿關係安排》(CEPA)後,加上落實自由行,以及其後年年擴大CEPA內容,更於2007年把香港納入國家的五年經濟規劃內,令香港經濟相應受惠,抵銷了海外市場的波動。
在內地經濟持續高速增長、內地訪港旅客增加、內地投資於香港資產市場激增下,令自2004/05年度起,特區政府連續出現結算盈餘,包括經濟負增長的2009/10年度。
欠市民一筆賬
上述幾種因素解釋了為何自2004/05年度起,特區政府有持續的結算盈餘,該期間共累積高達3867億元的財政儲備。難怪曾俊華從不懼怕提交赤字預算案,因為他早知會轉虧為盈,他也無意改變這種保守的理財手法;若一切政策不變,則特區政府必會出現「結構性盈餘」。
在行政主導下,各界對特區政府多年來美其名審慎理財,實則是蓄意扭曲預算收支的預測莫奈之何;立法會議員只多關注紓困措施的多寡,而忽略這種過度保守的理財手法的禍害。
特區政府坐擁6621億元財政儲備,但欠下多少公共服務在量和質兩方面的賬?窒礙了多少社會經濟發展的步伐?港人近日深受各種責難和羞辱,多少與此不無關係。《基本法》第107條所強調的審慎理財,不應如此解釋吧!
香港浸會大學經濟系前系主任
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   
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