[轉貼]鄧樹雄:政務官出掌審計署風波

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《信報》09年12月1日

政務官出掌審計署風波


澳門第三屆候任行政長官崔世安近日委任新一屆政府主要官員,全來自何厚鏵舊班子,但備受各界尊重的審計署審計長(香港稱為審計署署長)蔡美莉竟不獲留任,改由沒有會計專業的特首辦公室主任何永安接任。

由於蔡美莉曾批評原任社會文化司司長的崔世安在主辦東亞運動會一事上嚴重超支,澳門各界均認為蔡美莉的去職與此事有關,但崔世安強調,主要官員必須與整個施政團隊理念一致。此事若發生在今日的香港,必會引發一場政治風暴,原來六年前香港特區政府亦有相同的經驗,本文試簡介此事件及討論其影響。

審計署署長獨立性

在政府架構中,審計署專責審核政府部門開支的效率及效益(九七前稱為核數署),政府各部門首長非常抗拒審計署對開支浪費的批評,因這涉及政務官晉升的考績,已超越改善部門開支效率的考慮。為緩解審計署與各政府部門的矛盾,港英政府遂於一九七一年制訂《核數條例》,賦予審計署署長以絕對權力,向各政府部門索取相關資料,而審計署署長亦由公務員身份轉為非公務員身份,以示其獨立性,審計署署長直接向港督╱行政長官負責,不受制於司級官員,若港督╱行政長官要辭退審計署署長,必須向其上級解釋。

審計署的主要工作除審核政府賬目外,並於一九八七年度起進行對各政府部門及其項目作衡工量值的審核,向立法局╱會提交審核報告,而立法局╱會的政府帳目委員會跟進該報告,傳召有關官員澄清問題及作出改善建議。審計署署長從來都是由專業的會計師出任,本覑專業精神與操守,為審計署奠下不偏不倚、不賣賬的聲譽,深受各界尊重。

但是,審計署署長的聲譽愈隆,則表示其與政府部門主管的關係亦愈見緊張,許多高官更批評審計署的衡工量值審計常超越財務上的監察,而作出主觀的及政策的批評。雖然立法局╱會政府帳目委員會曾訂出多項有關審核政策目標的方法,但審計署與政府部門的爭論不易平息,且有加劇之勢。

審慎理財與開支審計

審計署署長在政府體制內可說是極其孤獨,難有朋友,前任審計署署長陳彥達於二○○三年八月退休,他曾在《香港家書》道出這種悲涼心境,所以行政長官的支持極其重要,不過,令他意想不到的是當時的行政長官董建華,竟於該年十一月中以未能在社會物色適當的資深會計師為理由,委任政務官鄧國斌接任審計署署長,由一位非會計專業的政務官出掌審計署,當然無法以會計專業知識帶領審計署,而必會多從政治角度看問題。

陳彥達在退休前,得知特區政府此意圖曾極力勸阻,可惜無功而還,難怪當發表鄧國斌的委任時,當時立法會政府帳目委員會去信行政長官反對該項任命,指出「鄧國斌與政府太接近,令人質疑審計署的獨立性,尤其許多管制官員是行政職系出身,鄧國斌與他們的關係,在現實上或給公眾的觀感上,他的判斷及決定會受到影響。」這可謂一語中的。

鄧國斌雖為資深政務官,但由他主管審計署,始終是「外行領導內行」。無論他如何公允持平,也難以消除政府帳目委員會上述的看法。鄧國斌既難在審計署各專業會計師前建立威信,也不易在國際性的政府審計專業會議上建立香港的形象,鄧國斌的委任卻大大打擊審計署員工的士氣。

上述這些難以改善的缺點,仍敵不過董建華及各高官的政治考慮,讓政務官把關,穩定壓倒一切,怎能不教人有「箝制批評意見」的聯想,但董建華不理會各界批評。更不尊重審計署一貫的升遷制度,堅持己見,但無法提出令人信服的理由,而繼任的曾蔭權也沒有作出改變,似乎認同董建華的決定。

港澳政府容不下批評

整件事件的另一關鍵人物是財政司司長,審計署雖直接隸屬行政長官,與財政司司長在架構上並無從屬關係,但審計署的衡工量值審計是用來監察及提高部門開支的效率及效益,正是審慎理財其中重要的一環,與財政司司長控制整體預算開支、量入為出,是息息相關的,所以財政司司長理應重視衡工量值審計報告書,以及審計署署長的任命問題,但當時剛上任的財政司司長唐英年對政務官出掌審計署一事不置一詞,他是遵守行政會議集體負責制的規範,還是對此漠不關心呢?還是因為已積累龐大的財政儲備而不重視提高部門開支效率與效益呢?

澳門特區政府乘換屆機會而不留任審計署審計長,與六年前香港特區政府處理審計署署長繼任的手法,差不多同出一轍,教人吃驚,難道崔世安的靈感來自香港的經驗嗎?這是否反映兩地特區政府容不下體制內的批評呢?中國前任審計長李金華由於不畏權勢、公正不阿的審核政府部門開支,作應有的批評與建議,並公開審計報告,深受國人尊敬,並曾獲選為中國的年度經濟風雲人物。想不到自詡為民主開放的港澳特區政府,竟以非常手段對待其審計署署長╱審計長,能不令人歎息!

六年來,由政務官主管的香港特區政府審計署的表現如何,是值得學術界及審計專業界深入審核研究的課題。

香港浸會大學經濟系前系主任
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